IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 411/1990
proposto dalla "Nuova G. Barbera S.p.a.", con sede in Catania, in
persona del suo legale rappresentante avv. Carlo Casamichela,
rappresentata e difesa dall'avv. Andrea Scuderi, ed elettivamente
domiciliata presso il suo studio in Catania, via V. Giuffrida, n. 37,
contro la Presidenza della regione siciliana e l'assessorato per il
bilancio e le finanze della regione siciliana, rappresentati e difesi
per legge dall'avvocatura dello Stato di Catania, domiciliataria; e
nei confronti della So.Ge.Si. S.p.a., con sede in Palermo, non
costituita in giudizio; per l'annullamento:
1) della nota dell'assessore per il bilancio e le finanze della
regione siciliana del 31 gennaio 1990, n. 200114 di protocollo, con
cui si respinge l'istanza proposta dalla societa' ricorrente al fine
di ottenere la nomina a commissario governativo per la riscossione
dei tributi negli ambiti territoriali delle province di Catania,
Messina, Ragusa e Siracusa;
2) dei quattro decreti emanati dall'assessorato medesimo il 23
gennaio 1990, con i quali la So.Ge.Si. S.p.a. viene nominata
commissario governativo, per la riscossione dei tributi nelle quattro
provincie sopra indicate;
3) della deliberazione adottata dalla giunta regionale il 17
gennaio 1990 e menzionata nei decreti sopra indicati;
4) di ogni altro atto o provvedimento, antecedente o successivo,
comunque presupposto, connesso o conseguenziale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti
impugnati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le memorie prodotte dalla ricorrente a sostegno delle
proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la camera di consiglio del 28 marzo 1990 il
consigliere dott. Vincenzo Zingales e udito, per la ricorrente,
l'avv. Andrea Scuderi;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F A T T O
Col ricorso in esame, notificato il 23 febbraio 1990 e depositato
il giorno successivo, la "Nuova G. Barbera", con sede in Catania,
costituita fra persone fisiche con capitale sociale di L.
1.200.000.000, avente ad oggetto esclusivo "la gestione in
concessione o il altra forma del servizio di riscossione dei tributi
e di ogni altra entrata dello Stato e di altri enti pubblici",
nonche' "l'assunzione del servizio di ricevitoria e, se richiesta,
del servizio di tesoreria di enti locali", e con espressa previsione
statutaria di inefficacia nei confronti della societa' del
trasferimento delle azioni per atto tra vivi non preventivamente
autorizzato dal Ministero delle finanze (artt. 3 e 6 dello statuto
sociale, allegato, alla lett. C all'atto costitutivo rogato dal
notaio Giorgio Licciardello di Catania in data 15 settembre 1986;
atti entrambi prodotti in giudizio), ha chiesto l'annullamento,
previa sospensione, dei seguenti provvedimenti:
1) della nota dell'assessore per il bilancio e le finanze della
regione siciliana del 31 gennaio 1990, n. 200114 di protocollo, con
cui si respinge l'istanza proposta dalla societa' ricorrente al fine
di ottenere la nomina a commessario governativo per la riscossione
dei tributi negli ambiti territoriali delle provincie di Catania,
Messina, Ragusa e Siracusa;
2) dei quattro decreti emanati dall'assessorato medesimo il 23
gennaio 1990, con i quali So.Ge.Si S.p.a. viene nominata commissario
governativo, per la riscossione dei tributi nelle quattro provincie
sopra indicate;
3) della deliberazione adottata dalla giunta regionale il 17
gennaio 1990 e menzionata nei decreti sopra indicati;
4) di ogni altro atto o provvedimento, antecedente o successivo,
comunque presupposto, connesso o conseguenziale.
A sostegno del ricorso viene dedotto il seguente unico motivo:
illegittimita' costituzionale dell'art. 3, primo comma, della legge
regionale 29 dicembre 1989, n. 19, per contrasto con l'art. 17 dello
statuto regionale, e quindi per violazione dei principi e degli
interessi generali contenuti e tutelati dalla legislazione nazionale
(legge delega al governo per l'istituzione e la disciplina della
riscossione dei tributi del 4 ottobre 1986, n. 557, e decreto
delegato del Presidente della Repubblica del 28 gennaio 1988, n. 43,
con particolare riferimento all'art. 132 dello stesso. Illegittimita'
derivata.
Si sono costituite in giudizio soltanto le amministrazioni
intimate; ma non anche la controinteressata inrtimata So.Ge.Si.
S.p.a.
D I R I T T O
1. - ome gia' esposto in epigrafe e nelle premesse di fatto che
precedono, l'impugnativa proposta e' rivolta avverso i provvedimenti,
ivi meglio specificati, con i quali l'assessore per il bilancio e le
finanze della regione siciliana ha respinto l'istanza della "Nuova G.
Barbera S.p.a.", odierna ricorrente, tendente ad ottenere la nomina a
commissario governativo per la gestione provvisoria del servizio di
riscossione dei tributi negli ambiti territoriali delle provincie di
Catania, Messina, Ragusa e Siracusa, ed ha invece conferito il
predetto incarico, negli ambiti territoriali sopra indicati, alla
So.Ge.Si S.p.a., odierna controinteressata.
2. - La societa' ricorrente deduce, quale unico motivo di gravame,
l'illegittimita' costituzionale, nei sensi di cui appresso, dell'art.
3, primo comma, della legge regionale 29 dicembre 1989, n. 19
("Esercizio provvisorio del bilancio della regione siciliana per
l'anno finanziario 1990, norme per assicurare la riscossione delle
entrate e norme relative al bilancio dell'Ente acquedotti siciliani
(E.A.S.)"), in base al quale "sino all'entrata in vigore della
normativa regionale prevista dall'art. 132 del decreto del Presidente
della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, al fine di assicurare, in
via provvisoria, la riscossione dei tributi e delle altre entrate ai
sensi dello stesso decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio
1988, n. 43, l'assessore regionale per il bilancio e le finanze,
sentita la giunta regionale, provvede direttamente alla nomina con
effetto dal 1º gennaio 1990 e per la durata di mesi tre, prorogabile,
per un ulteriore periodo non superiore a tre mesi, con decreto del
presidente della regione, previa deliberazione della giunta
regionale, da adottarsi su proposta dell'assessore regionale per il
bilancio e le finanze, per ciascuno degli ambiti territoriali
appresso indicati, del commissario governativo previsto dagli artt.
24 e seguenti del suddetto decreto, scegliendolo fra gli istituti e
le aziende di credito di cui all'art. 5, lettere a) e d) del r.d.l.
12 marzo 1936, n. 375, e successive modifiche, le speciali sezioni
autonome degli istituti ed aziende di credito previsti dalle lettere
a) e d) dell'art. 5 citato, nonche' fra societa' per azioni, con
capitale non inferiore a 20 miliardi, interamente costituite da
predetti istituti ed aziende di credito, in possesso dei requisiti
prescritti dalla normativa in materia, che ne facciano domanda entro
quindici giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge".
La dedotta questione di illegittimita' costituzionale viene
profilata assumendo il contrasto della predetta disposizione
legislativa regionale con l'art. 17 dello statuto della regione
siciliana in quanto risulterebbero violati "i principi ed interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato", contemplati dal
predetto art. 17 e tutelati dalla legislazione nazionale (nella
specie, i principi ed interessi di cui alla legge 4 ottobre 1986, n.
657, recante "delega al Governo per la istituzione e la disciplina
del servizio di riscossione dei tributi", e di cui al d.P.R. 28
gennaio 1988, n. 43, recante "Istituzione del servizio di riscossione
dei tributi e di altre entrate dello Stato e di altri enti pubblici,
ai sensi dell'art. 1, comma primo, della legge 4 ottobre 1986, n.
657", con particolare riferimento all'art. 132 del predetto decreto
delegato, in base al quale "i principi risultanti dalla legge 4
ottobre 1986, n. 657, e dal presente decreto si applicano anche alla
regione siciliana, che provvede con legge all'istituzione e alla
disciplina del servizio di riscossione dei tributi nell'esercizio
della competenza legislativa ad essa spettante in materia").
Viene particolarmente lamentato in proposito che, tra i principi
contenuti nella legislazione nazionale, risulterebbero
illegittimamente disattesi dal legislatore regionale nell'emanazione
della predetta legge n. 19 del 29 dicembre 1989:
a) il principio secondo cui il ricorso all'istituto del
commissario governativo e' possibile nel solo caso di revoca o
decadenza della concessione (art. 1, primo comma, lett. g), della
legge n. 657/1986; art. 24 del d.P.R. n. 43/1988);
b) il principio secondo cui la riscossione, anche nel caso di
nomina di un commissario governativo, puo' essere affidata, fra gli
altri soggetti, anche alle societa' per azioni costituite non solo da
aziende ed istituti di credito ma anche da persone fisiche, con
capitale interamente versato non inferiore ad un miliardo, aventi per
oggetto esclusivo la gestione in concessione del servizio, ed il cui
statuto preveda l'inefficacia nei confronti della societa' del
trasferimento delle azioni per atto tra vivi non preventivamente
autorizzato dal Ministro delle finanze (art. 1, primo comma, lett.
e), punto 3, della legge n. 657/1986; art. 24, primo comma, ed art.
31, primo comma, lett. c), del d.P.R. n. 43/1988).
3. - Ritiene il tribunale che la dedotta questione di
costituzionalita' sia rilevante ai fini del decidere e non
manifestamente infondata.
4. - Quanto alla rilevanza della questione occorre appena
osservare che, avendo l'assessore regionale per il bilancio e le
finanze respinto la domanda presentata dalla societa' ricorrente, per
la nomina a commissario governativo dalla odierna ricorrente "Nuova
G. Barbera S.p.a." (in possesso di tutti i requisiti prescritti dalla
sopra richiamata normativa statale, come risulta dall'atto
costitutivo e dallo statuto sociale versati in atti, e come si e'
gia' detto nelle premesse di fatto) motivando il diniego con
l'affermazione che la stessa "non rientra tra i soggetti a tali fini
contemplata dall'art. 3 della legge regionale n. 19/1989", ed avendo
invece accolta l'analoga domanda della So.Ge.Si. S.p.a. in base alla
stessa disposizione di legge, nonche' dovendosi, inoltre,
necessariamente respingere la domanda di sospensione dei
provvedimenti impugnati per l'ostacolo insormontabile costituito
(allo stato attuale) dall'art. 3, primo comma, della legge regionale
n. 19/1989 di cui trattasi, la risoluzione della predetta questione
si pone assolutamente ed incontrovertibilmente, a norma dell'art. 23,
secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, quale necessaria
pregiudiziale per la definizione della controversia portata all'esame
del tribunale, in quanto, ovviamente, soltanto dalla declaratoria di
illegittimita' della disposizione denunziata potrebbe derivare
l'illegittimita' dei provvedimenti impugnati esclusivamente in base
alla lamentata illegittimita' costituzionale (con il conseguente
accoglimento del ricorso in esame).
5. - Quanto alla non manifesta infondatezza della questione
proposta, ritiene il tribunale che il ripetuto art. 3, primo comma,
della legge regionale n. 19/1989 si ponga effettivamente in
strindente contrasto con i principi generali che presiedono
all'esercizio della potesta' legislativa nelle materie per le quali
l'art. 17 dello statuto della regione siciliana attribuisce
all'assemblea regionale, "entro i limiti dei principi ed interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato", una competenza
non esclusiva ma soltanto concorrente (o ripartita o sussidiaria) con
quella dello Stato, ed in particolare in contrasto con i principi
sopra indicati sub 2), risultanti: a) dagli artt. 1, primo comma,
lett. g), della legge n. 657/1986 e 24 del d.P.R. n. 43/1988; b)
dagli artt. 1, primo comma, lett. e), punto 3, della stessa legge,
nonche' dagli artt. 24, primo comma, e 31, primo comma, lett. c),
dello stesso d.P.R.
5.1. - Appare opportuno, innanzitutto, ricordare che la potesta'
legislativa della regione siciliana in materia tributaria si fonda
sull'art. 36, primo comma, dello statuto (approvato con r.d.-l. 15
maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale dalla legge
cotituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), in base al quale "al
fabbisogno finanziario della regione si provvede con i redditi
patrimoniali della regione e a mezzo di tributi, deliberati dalla
medesima".
Giova subito rilevare in proposito, sia pure sinteticamente, che
la collocazione di tale norma in un titolo a parte (titolo V -
Patrimonio e finanze) rispetto a quello in cui (titolo II) sono
inseriti i precedenti artt. 14 e 17 (che, rispettivamente,
attribuiscono alla regione siciliana, com'e' noto, la potesta' o
competenza legislativa esclusiva e quella concorrente), e comunque al
di fuori del testo dei predetti artt. 14 e 17, non vale ovviamente a
porre in dubbio la sussisteza della potesta' legislativa tributaria
della regione siciliana, trattandosi di un fatto ermeneuticamente
neutro in quanto non tutte le materie devolute alla sua competenza
legislativa sono previste in tali norme, com'e' provato dal fatto che
in relazione ad altre materie la potesta' legislativa e' stata
attribuita con gli artt. 3 e 15.
Nonostante, quindi, la non certo perspicua dizione della norma in
esame ("al fabbisogno finanziario... si provvede... a mezzo di
tributi deliberati..."), non puo' sussistere in realta' alcun dubbio
in ordine all'effettiva attribuzione della potesta' legislativa
tributaria alla regione siciliana in forza del menzionato primo comma
dell'art. 36, dato che "deliberare" tributi, per gli enti pubblici
territoriali quali le regioni (specie se a statuto speciale), dotati
di organi legislativi, non puo' significare altro che legiferare
sugli stessi. Ne' si potrebbe in alcun modo ritenere che il potere di
deliberare in materia tributaria e' stato conferito alla regione
siciliana limitatamente ai tributi di carattere regionale che essa
intenda istituire. Una simile interpretazione restrittiva (che e'
stata respinta dall'alta Corte per la regione siciliana con sentenza
20 luglio 1949-7 febbraio 1950, nonche' dalla Corte costituzionale
con sentenza n. 9/1957), infatti, e' in assoluto contrasto con la
dizione usata dal legislatore, sia perche' di una tale distinzione la
norma in esame non fa' parola (l'art. 36, primo comma, contempla
un'attivita' deliberativa - idest: legislativa - da parte della
regione in ordine ai tributi in generale, e non limitatamente ai
tributi di carattere regionale), e sia perche', al contrario,
l'eccezione contenuta nel secondo comma ("sono pero' riservate allo
Stato le imposte di produzione e le entrate dei tabacchi e del
lotto") fa chiaramente comprendere che i tributi, in detto capoverso
non indicati, sono passati alla regione sia per la deliberazione vera
e propria che per l'accertamento e la riscossione.
5.2. - Cio' posto, occorre ancora precisare al riguardo che, in
base alla costante giurisprudenza costituzionale, la potesta'
legislativa tributaria della regione siciliana non ha carattere
esclusivo bensi' concorrente. Ed invero, la potesta' di legiferare,
in via esclusiva, ai termini e nei limiti dell'art. 14 dello statuto
siciliano non puo' essere riferita, per il suo carattere eccezionale,
se non a materie esplicitamente e tassativamente indicate. Il che e'
particolarmente giustificabile in ordine alla materia tributaria,
dato che una potesta' normativa, nel senso indicato, potrebbe turbare
il sistema tributario dello Stato. Ne deriva quindi che la
legislazione regionale, nella materia di cui trattasi, non essendo
questa menzionata nel predetto art. 14 dello statuto siciliano, non
puo' avere se non carattere concorrente o sussidiario. E' percio'
necessario, anzitutto, che le leggi della regione riguardanti i
tributi rispettino non soltanto le leggi costituzionali ed i limiti
territoriali, ma anche quelli derivanti dai principi e dagli
interessi generali cui si uniformano le leggi dello Stato, secondo
quanto dispone la prima parte dell'art. 17 dello statuto siciliano
per la legislazione concorrente. Inoltre, poiche' risponde ad una
esigenza fondamentale per l'economia e per l'eguaglianza di tutti i
cittadini, a qualsiasi parte del territorio della Repubblica
appartengono, che l'obbligazione tributaria si ricolleghi ad un
sistema unitario, in ordine alle caratteristiche di ciascun tributo,
ai cespiti colpiti e alle modalita' di riscossione, la legislazione
regionale deve essere coordinata con la finanza dello Stato e degli
altri enti locali, affinche' non derivi turbamento ai rapporti
tributari nel resto del territorio nazionale; e deve uniformarsi
all'indirizzo ed ai principi fondamentali della legislazione statale
per ogni singolo tributo (cfr. in tal senso, fra altre, le sentenze
della Corte costituzionale n. 9/1957, cit., n. 42/1957, n. 52/1957,
n. 158/1973, n. 959/1988, nonche' quelle dell'alta Corte per la
regione siciliana 9 marzo-19 maggio 1951, 30 aprile-30 giugno 1952,
12 maggio-20 agosto 1953).
5.3. - Qanto sopra preliminarmente rilevato osserva il tribunale
che il giudizio di non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita' di cui si discute trova essenziale e specificamente
la sua base giuridica nei principi generali sui rapporti fra leggi
statali e leggi regionali siciliane in tema di riscossione dei
tributi. Principi alla cui rilevazione e ricognizione e' necessario
ulteriormente procedere.
Mediante l'art. 1 della legge regionale 21 agosto 1984, n. 55
("Nuove norme per la gestione del servizio di riscossione delle
imposte dirette in Sicilia") e' stato prescritto che, "nelle more
della generale riforma nazionale del servizio di riscossione,
l'assessore regionale per il bilancio e le finanze promuove la
costituzionalita' di una societa', avente come oggetto sociale la
gestione, secondo le norme vigenti, delle esattorie delle imposte
dirette in Sicilia" (primo comma), e che a tale societa' possono
partecipare "istituti di credito di diritto pubblico, banche di
interesse nazionale, la Cassa centrale di risparmio Vittorio Emanuele
per le province siciliane, nonche' aziende di credito operanti in
Sicilia ed aventi capitale totalmente pubblico" (secondo comma). Alla
societa' medesima - "in deroga alle ordinarie procedure di
collocamento" ed "in regime di esonero dalle procedure concorsuali
previste dalle norme che regolano la materia" - venivano poi
conferite tanto le esattorie "gestite in delegazione governativa ai
sensi della legge regionale 1º ottobre 1982, n. 123, quanto le
esattorie che si rendessero "vacanti per qualsiasi causa nel corso
dell'anno 1984"; mentre si doveva provvedere con identiche modalita'
al conferimento di "tutte le esattorie delle imposte dirette della
Sicilia", "a decorrere dal 1º gennaio 1985" (cfr. i successivi artt.
3 e 4 della predetta legge regionale n. 55/1984).
La "generale riforma nazionale del servizio di riscossione" e'
pero' sopraggiunta negli ultimi anni, ad opera della gia' menzionata
legge n. 657/1986 seguita dal d.P.R. n. 43/1988, pure sopra gia'
menzionato.
E come si e' gia' visto, con l'art. 132 del predetto d.P.R. si
dispone che "i principi risultanti dalla legge 4 ottobre 1986, n.
657, e dal presente decreto si applicano anche alla regione
siciliana, che provvede con legge all'istituzione e alla disciplina
del servizio di riscossione dei tributi nell'esercizio della
competenza legislativa ad essa spettante in materia".
Tale norma di legge e' perfettamente aderente alla natura
concorrente della potesta' medesima, quale si desume dal combinato
disposto degli artt. 17 e 36 dello statuto siciliano. Natura che la
Corte costituzionale, come si e' visto, ha piu' volte riaffermato,
dalla sentenza n. 9/1957 fino alla sentenza n. 959/1988 (nella quale
si argomenta che le leggi regionali sulla riscossione dei tributi
potrebbero solo contenere "disposizioni di capillare dettaglio").
Le conseguenze che se ne possono trarre, ai fini del presente
discorso, sono di un duplice ordine.
In primo luogo, l'art. 3, primo comma, della legge regionale n.
19/1989 ha trascurato il fondamentale principio del concorso dei
soggetti interessati per l'affidamento del servizio in concessione
amministrativa; principio che emerge con la massima chiarezza tanto
dalla legge delegante quanto dal decreto legislativo delegato.
In secondo luogo, con la stessa disposizione si e' derogato al
principio concernente la tassativa indicazione dei soggetti
astrattamente legittimati a ricevere le concessioni, in quanto,
escludendosi da tale novero le societa' per azioni costituite da
persone fisiche con un capitale non inferiore ad un miliardo (come
invece previsto dai ripetuti art. 1, primo comma, lett. e), punto 3,
della legge n. 657/1986, nonche' dagli artt. 24, primo comma, e 31,
primo comma, lett. c), del d.P.R. n. 43/1988) e' stata
illegittimamente ristretta la serie dei soggetti medesimi.
La serie dei soggetti, ai quali potranno essere conferite le
concessioni, e' in effetti chiusa o tassativa. Sia l'art. 1, primo
comma, lett. e), della legge n. 657/1986, sia l'art. 31, primo comma,
del d.P.R. n. 43, prevedono infatti, nei medesimi termini, che si
tratti "esclusivamente" delle aziende e degli istituti di credito,
nonche' delle Casse rurali ed artigiane di cui all'art. 5 del r.d.-l.
12 marzo 1936, n. 375, di loro speciali sezioni autonome, di
particolari societa' per azioni aventi per unico oggetto la gestione
del servizio in esame, e di societa' cooperative gia' titolari di
gestioni esattoriali.
A fronte di questa disciplina, che certamente riguarda l'ossatura
del previsto servizio di riscossione dei tributi, il legislatore
regionale noon puo' legittimamente ridurre il novero dei potenziali
concessionari, depennando alcuni tipi di soggetti relativamente ai
tributi da riscuotere in Sicilia, ne' puo' estendere tale novero.
Non varrebbe obiettare, come esattamente rilevato dalla
ricorrente, che esclusioni siffatte lescerebbero indenni quei
"principi ed interessi generali" informati la legislazione dello
Stato, cui deve in materia attenersi la regione. Si e' gia' rilevato,
infatti, come la determinazione dei potenziali concessionari attenga,
logicamente, alle strutture portanti del servizio di riscossione dei
tributi. Al di la' di questo, tuttavia, e' risolutivo il puro e
semplice fatto che la determinazione stessa non risulti dalla sola
legge delegata, ma sia compiutamente prestabilita dalla rispettiva
legge delegante, proprio in quell'articolo nel quale si elencano i
"principi e criteri direttivi" della delega.
La politica delle scelte legislative, mediante le quali si fissano
i principi fondamentali nelle materie di competenza regionale,
rappresenta un punto in se' incontestato e incontestabile, anche se
restano varie le implicazioni che se ne traggono nell'affrontare
alcuni problemi piu' specifici. Orbene, nella materia in questione
tali scelte sono state appunto effettuate dalla legge delegante,
all'atto di fissare i principi e i criteri richiesti dall'art. 76
della Costituzione. Non a caso la legge di delega e' stata definita
in dottrina come la fonte normativa che deve porre la "disciplina di
fondo" della materia o come "una sorta di legge-quadro".
Meno ancora varrebbe rilevare, come pure oseervato dalla
ricorrente, che la spiccata peculiarita' delle situzioni esistenti in
Sicilia e delle esigenze da soddisfare nell'isola impone soluzioni
differenziate rispetto a quelle accolte nel restante territorio
nazionale. Rilievi del genere sono di per se' fondati ma non rendono
affatto derogabili, da parte del legislatore regionale, i "principi
ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato
(art. 17 statuto siciliano)". Il perseguimento delle esigenze
regionali e locali va effettuato, cioe', all'interno del limite di
tali principi ed interessi.
A questi ed altri principi, dunque, la regione siciliana avrebbe
dovuto adeguarsi, con effetto dal 1º gennaio 1990: cioe' dal momento
dell'entrata in funzione del nuovo servizio sul restante territorio
nazionale. Per contro, l'assemblea regionale siciliana e' rimasta a
mezza strada, superando la cennata legge regionale 21 agosto 1984, n.
55, in virtu' della quale era stata attribuita alla So.Ge.S. la
riscossione dei tributi per l'intera isola; ma facendo ricorso ad una
ulteriore legge-provvedimento, anzi legge-fotografia, che non si
conforma ai nuovi principi, bensi' li disattende ed anzi li elude.
L'art. 3 della legge regionale n. 19/1989 prevede, infatti,
l'immediata nomina di un commissario governativo per ciascuno degli
ambiti territoriali di riscossione dei tributi; ed aggiunge che tale
commissario, destinato a rimanere in carica per tre mesi, prorogabili
una sola volta, dovra' essere scelto tra gli istituti e le aziende di
credito che ne facciano istanza, nonche' fra societa' per azioni con
capitale non inferiore a 20 miliardi, interamente costituite dai
predetti istituti ed aziende di credito: ad esclusione, dunque, degli
altri richiedenti individuati dall'art. 31, primo comma, del d.P.R.
n. 43/1988, con particolare riguardo alle societa' per azioni
costituite, con capitale non inferiore ad un miliardo, da persone
fisiche, ed aventi per oggetto esclusivo la gestione in concessione
del servizio. Fatta uscire dalla porta, la So.Ge.Si. rietra con cio'
dalla finestra, ricomparendo sotto le vesti di potenziale commissario
governativo; ed e' alla So.Ge.Si., non a caso, che a questo punto
sono stati attribuiti i compiti commissariali per tutti gli ambiti
fra i quali e' stata suddivisa la regione.
Ora, sotto quest'ultimo aspetto, la disciplina in esame diverge
ulteriormente dai principi della materia perche' nella specie non si
puo' in alcun modo configurare una "vacanza" della concessione, dal
momento che la riscossione dei tributi veniva e viene svolta dal
medesimo soggetto, cioe' dalla So.Ge.Si., indipendentemente da
qualsiasi ipotesi di revoca, di decadenza, di rinuncia o di vacanza
dell'esattoria per l'impossibilita' di provvedere al conferimento di
essa.
Ed invero, anche a volere ammettere che la regione possa scegliere
ad arbitrio i propri commissari, senza violare nessun principio
fondamentale risultante dalle leggi dello Stato, bisogna pur sempre
ritenere che il commissariamento sia legato all'assoluta necessita'
di procedere per vie diverse da quelle normali. Se cosi' non fosse,
infatti, il legislatore regionale potrebbe assai comodamente eludere
il rispetto delle norme statali di principio, attraverso il semplice
espediente dell'istituzione di altrettanti commissari, in luogo del
concorso fra i vari soggetti aspiranti alla concessione.
Nella specie, del resto, la stessa regione mostra di percepire
chiaramente questa sfasatura. Nell'art. 3, primo comma, della legge
n. 19/1989 non si prevede, infatti, una immediata attuazione del
nuovo servizio di riscossione dei tributi, conformemente ai precetti
cui si riferisce l'art. 132 del d.P.R. n. 43/1988. Si stabilisce, al
contrario, che la detta disciplina regionale e' volta unicamente ad
assicurare "in via provvisoria" la riscossione dei tributi dei quali
si tratta, nell'attesa che entri in vigore la normativa destinata a
regolare permanentemente la materia.
5.4. - Occorre pero' domandarsi se questa natura temporanea ed
anzi transitoria dell'art. 3 della legge regionale n. 19/1989 sia
sufficiente a giustificarla sul piano costituzionale. La risposta da
offrire a un tale quesito potrebbe, a prima vista, sembrare di segno
affermativo, in considerazione di una nutrita giurisprudenza
costituzionale che ha riguardato situazioni apparentemente affini a
quella in esame. Piu' volte in verita', come ricorda la stessa
ricorrente, la Corte ha escluso la dedotta incostituzionalita' di
norme legislative transitorie e comunque temporanee, statali e
regionali, fondamentalmente argomentando sotto un triplice profilo,
con riferimento ad altrettante serie di casi.
Innanzitutto, a partire dagli anni cinquanta e fino all'entrata in
funzione delle regioni ordinarie, l'organo della giustizia
costituzionale ha ripetutamente sostenuto che le regioni
differenziate quali la Sicilia potessero anche disciplinare rapporti
di diritto privato, nella materia dell'agricoltura, purche' mediante
norme aventi "efficacia limitata nel tempo", che trovassero
giustificazione nell'eccezionalita' e nella peculiarita' delle
vicende locali da fronteggiare in tal modo. Il che ha rappresentato
il fondamento delle decisioni di rigetto 2 luglio 1956, n. 7, 8
luglio 1957, n. 109, 27 gennaio 1958, n. 6, e cosi' via.
Secondariamente, la Corte ha ammesso che, la' dove manchino le
norme attuative di un istituto costituzionalmente previsto, possa
intervenire - senza ancora procedere all'attuazione stessa - "una
legge transitoria, provvisoria ed eccezionale, rivolta a regolare una
situazione passata" (cfr. la sentenza 19 dicembre 1962, n. 106).
Nella specie, percio', e' stata rigettata una impugnazione
concernente la legge statale 14 luglio 1959, n. 741, che aveva
disposto l'estensione erga omnes di certi contratti collettivi di
lavoro; ed e' stata annullata, viceversa, la legge 1º ottobre 1960,
n. 1027, che aveva protratto nel tempo l'operativita' dell'estensione
medesima, con riguardo ai contratti stipulati nei dieci mesi
successivi all'etrata in vigore della prima legge.
Da ultimo, si e' ritenuto che il sindacato sulla ragionevolezza
delle misure restrittive di liberta' costituzionalmente gatantite
dovesse tener conto delle situazioni di emergenza che le avevano
occasionate e causate; sicche', per converso, si e' precisato che
misure siffatte "perdono legittimita', se ingiustificatamente
protratte nel tempo". Con questo fondamento, si e' dunque dichiarata
l'infondatezza di una impugnativa riguardante la protrazione dei
termini di carcerazione preventiva, disposta negli anni settanta "per
la tutela dell'ordine democratico" (cfr. la sentenza 14 gennaio 1982,
n. 15).
Del pari, si e' motivato piu' volte che le discipline miranti a
proteggere determinati beni o determinati valori di rilievo
costituzionale, senza tener conto di altri beni o di altri valori
suscettibili di subire in tal modo una sproporzionata compressione od
una totale negazione, sono costituazionalmente difendibili - se mai -
nel breve periodo in cui non si producano illegittimi sbilanciamenti.
Cosi' - per esempio - la disciplina vincolistica riguardante gli
immobili ad uso non abitativo e' stata dapprima salvata perche'
temporanea ed anzi "inerente ad una situazione assolutamente
irripetibile" (cfr. la sentenza 3 aprile 1984, n. 89); ma poi
annullata mediante una sentenza (23 aprile 1986, n. 108), nella quale
la Corte ha considerato "intuitivo" che "non possa escludersi la
violazione di un diritto costituzionalmente garantito, sol perche'
essa e' temporalmente limitata". E similmente, con la decisione 14
luglio 1988, n. 826, la Corte ha rigettato l'impugnativa della legge
4 febbraio 1985, n. 10, in tema di trasmissioni televisive, traendo
argomento dalla sua "natura chiaramente provvisoria"; ma si e'
contestualmente riservata, per cio' stesso, di riesaminare l'intera
questione, una volta superato "ogni ragionevole limite temporale".
Contro le prime apparenze, tuttavia, nessuno di questi precedenti
giurisprudenziali si puo' attagliare al caso in esame. Si deve,
infatti, condividere la tesi della ricorrente secondo cui, anzi, sono
proprio le decisioni teste' ricordate che offrono spunti atti a
dimostrare la illegittimita' della legge regionale siciliana n.
19/1989.
Cio' vale, in primo luogo, per la giurisprudenza piu' antica,
concernente le norme regionali allora abilitate ad incidere
sull'ordinamento generale dei contratti agrari. Nella citata sentenza
n. 6/1958 si legge, in effetti, che "la semplice temporaneita' delle
leggi non basta" a far respingere le sollevate questioni di
legittimita' costituzionale; "la temporaneita' puo' valere soltanto
come indice della situazione eccezionale che abbia dato causa alle
leggi, situazione la quale, appunto se e perche' eccezionale, non
puo' essere che temporanea". Ma proprio questo passo lascia intendere
che il precedente non puo' venire invocato a sostegno della
provvisoria soluzione offerta dall'art. 3 della legge n. 19. La
provvisorieta' non e' infatti collegata, in quest'ultimo caso, ad
alcuna sottostante situazione eccezionale che l'assemblea regionale
siciliana abbia inteso fronteggiare.
Al contrario, il solo fattore causale della legge di cui si
discute consiste nella riconosciuta impossibilita' di mantenere
ancora in vigore una disciplina gia' in parteza provvisoria come
quella dettata dalla menzionata legge regionale n. 55/1984: legge che
esordiva - in modo assai significativo - dichiarando di essere
destinata a vigere "nelle more della generale riforma nazionale del
servizio di riscossione". Ma il naturale e necessario superamento
della legge n. 55 non e' certo sopraggiunto all'improvviso, tanto da
cogliere di sorpresa la regione siciliana e da costringerla ad
approvare una nuova serie di disposizioni transitorie. La delega
sulla quale si e' fondata la riforma del servizio di riscossione dei
tributi rimonta alla legge 4 ottobre 1986, n. 657. Lo stesso decreto
legislativo delegato e' stato emanato dal Presidente della Repubblica
il 28 gennaio 1988; e la relativa disciplina e' per di piu' rimasta
lungamente inapplicata sul restante territorio nazionale. Inoltre, i
problemi concernenti l'applicazione di tali normative sono stati
ampiamente discussi nelle sedi piu' diverse, nazionali e locali (come
stanno a dimostrare - per esempio - gli atti del convegno
sull'attuazione della riforma del sistema esattoriale nella regione
siciliana, svoltosi a Catania il 12 maggio 1989).
In tali circostanze, si puo' giustificare la legge-provvedimento,
o meglio legge-fotografia, n. 19/1989, per il solo fatto che essa ha
voluto colmare preventivamente una situazione di potenziale vuoto
normativo? La risposta da offrire e' sicuramente negativa, quanto
meno per un duplice ordine di motivi.
Da un lato, in verita', deve condividersi il rilievo della
ricorrente secondo cui la preesistente legge-provvedimento n. 55/1984
non era ancora venuta a scadenza, ma conservava la sua provvisoria
efficacia; e non l'avrebbe perduta, se non nell'ipotesi che un
duplice giudice l'avesse impugnata, ottenendone l'annullamento da
parte della Corte costituzionale.
D'altro lato, non sembra comunque sostenibile che il venir meno di
una certa discplina legittimi qualunque specie di disposzioni
legislative regionali destinate a surrogarla, poco importando se esse
rispettino o meno i principi della materia, come stabili dalle
corrispondenti leggi dello Stato. Argomenti siffatti, come pure
esattamente sostiene la ricorrente, varrebbero a legittimare proroghe
rinnovate o protratte indefinitamente, senza tener conto del limite
dei principi che cotraddistingue la legislazione concorrente, fino a
quando l'assemblea regionale siciliana non riesca ad approvare - in
via permanente - una normativa rispettosa dei principi stessi. Ed e'
proprio questo il pericolo che il ricorso della societa' "Nuova G.
Barbera" tende in prima linea ad evitare.
6. - Per le suesposte considerazioni, la domanda di sospensione in
esame, stante l'ostacolo costituito dalla norma regionale denunziata,
non puo' che essere rigettata, ma, a norma dell'art. 23, secondo
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, va disposta l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione
della questione incidentale di costituzionalita' di cui trattasi,
disponendosi conseguentemente la sospensione del giudizio instaurato
col ricorso indicato in epigrafe.